积极探索多元解纷的“中国经验”

最高人民法院司法改革领导小组办公室主任 胡仕浩 

 

建立完善多元解纷机制属于国家治理的重要内容，是司法体制和社会体制改革中应当着力推进的重要改革任务。改革开放以来，我国的政治体制在不断改革完善，在依法治国、公民参与、民主决策、社会治理等方面发生了巨大变化。但不可否认，我们的治理体系和治理能力还不能满足人民群众日益增长的需求，需要进一步采取突破性的措施。改革和完善多元化纠纷解决机制，就是当前国家和社会治理中化解矛盾纠纷的有力措施之一，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

 

2015年4月9日，最高人民法院院长周强在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会议上高瞻远瞩地指出，要按照党中央和中央政法委部署，优化法院内外资源配置，对多元化纠纷解决机制进行“升级换代”，中国的多元化纠纷解决机制改革是我们为世界ADR发展奉献的“中国经验”。为此，最高人民法院授予50家法院作为多元化纠纷解决机制改革示范法院，积极开展改革探索。2015年12月6日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，对多元解纷改革进行了顶层设计。它标志着我国矛盾纠纷多元化解机制进入一个自上而下、系统推进的新阶段。《意见》明确了完善矛盾纠纷多元化解机制的指导思想和基本原则，提出了健全工作格局、推进制度建设、搭建化解平台、促进各类非诉讼矛盾纠纷解决方式健康发展等工作任务，对于统一认识、更新理念、统一布局、整合力量，推动多元化纠纷解决机制在法治化轨道上可持续发展具有重要的指导意义。

 

贯彻落实中央文件精神，积极探索周强院长提出的多元解纷“中国经验”，首先要在基本理论和指导思想上把握多元解纷制度的四个特性。一是法治性。即多元解纷机制需要法律上的合法性、正当性，要坚持依法治理、完善制度，运用法治思维和法治方式化解各类矛盾纠纷。二是民主性。多元解纷机制本质上是社会治理，需要公众参与，参与的人越多，接受度就越高，效果就越好。三是效率性。司法解纷固有其权威性，但绝不能将其塑造成唯一性，解决案多人少的突出矛盾，治本之策就是要发挥多元解纷的效率优势。四是协调性。多元解纷是系统工程，需要司法引领、法治保障，各方力量共同参与，协调推动。

 

从司法改革的现实角度来看，面对改革发展的新形势，人民法院应当重新审视司法职能定位，正确认识社会组织自治功能逐渐成熟，参与社会治理积极性逐渐提高的新态势，让诉讼外的调解、仲裁、行政裁决等解纷方式为当事人提供更加多元的选择。全面深化多元化纠纷解决机制改革，需要找准立案登记与多元解纷的平衡点，处理好保护当事人诉权和解纷方式选择权的关系，实现在改革中创新，在创新中发展。

 

一、要积极探索多元共治体系中的政治主导作用

 

与外国相比，中国的各项工作都有一个共同的政治优势，那就是中国共产党的坚强领导和政权各个分支的齐心合力。党的十八届四中全会将“完善多元化纠纷解决机制”写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，赋予这项改革重大的法律价值和社会价值。中办、国办联合发布《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，为深化多元化纠纷解决机制改革进行了顶层设计，进一步指明了方向，明确了目标。所以，当前的多元化纠纷解决机制已成为党委领导、政府主导、综治协调，各部门充分发挥职能作用，社会各方面积极参与的系统工程。在纠纷解决体系建设方面，作为执政党的中国共产党及其各级党政组织，始终居于统筹各方、领导改革的主导地位，在明确改革方向、整合解纷资源、提高解纷实效等方面发挥了核心的领导作用。20世纪60年代初的“枫桥经验”，21世纪初的大调解体系建设，都是得益于中央主导的政治优势和各级党政组织的有效推动。而多元化纠纷解决机制“眉山经验”的形成，更是与当地党政强力推动，整合各种纠纷解决资源，构建相互协同、功能互补的纠纷解决体系密切相关。所以说，我国多元化纠纷解决机制中的政治主导作用是无可替代的优势。

 

二、要积极探索多元解纷机制的司法助力作用

 

在多元解纷机制的发展初期，许多国家和地区都是司法机关作为先行者，发挥着引领和推动作用。在中国，法院的介入可谓深度介入、强力推动，这是与其他国家差别较大的。

 

第一，中国的法院自身拥有丰富的调解资源，司法调解是我国调解制度中一大特色，而且调解贯穿立案、审判、执行的全过程。第二，法院建立了功能强大的“诉调对接”平台，特别是基层法庭指导人民调解组织的工作职能被写进了法律规范。第三，很多基层法院探索建立了立案前的委派调解、立案后的委托调解、专职调解员制度等多层次解纷体系，并落实民事诉讼法规定的繁简分流机制、调解协议司法确认制度等。第四，示范法院建立了特邀调解组织、特邀调解员名册制度。今年，最高法院还将发布有关人民法院特邀调解的工作规则，使这一制度进一步规范化。第五，调解人才从经验型向职业化、专业化方向发展，调解人员的职业化培训日渐规范，形成一定的规模体系。4月22日，最高人民法院“多元化纠纷解决机制研究基地”在湘潭大学落户，这将成为多元化纠纷解决机制人才培养的一个新的基地。第六，推动国家或地方的多元化纠纷解决机制立法进程，积极支持立法机关顺利通过人民调解法、民事诉讼法、刑事诉讼法等，强调“先行调解”，确立调解协议司法确认制度、刑事和解制度等，为多元化纠纷解决机制提供法律和政策保障。最高法院2009年就出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》。今年将要出台关于人民法院全面深化多元化纠纷解决机制改革的若干意见，作为今后一个时期指导全国法院开展多元化纠纷解决机制改革的纲领性文件。最高法院和地方各级法院还在积极推动条件成熟的地方启动多元化纠纷解决机制立法进程，厦门市已经出台了相关地方法规，山东、四川、黑龙江等地也开启了多元化纠纷解决机制省级地方立法的起草与论证。

 

三、要积极探索民间解纷力量在多元解纷机制中的雄厚基础作用

 

虽然司法是定分止争、维护社会公平正义的最后一道防线，但是，在司法改革中，恰恰不能将司法改为唯一的第一道防线。我国的纠纷解决渠道需要从“一枝独秀”发展到“百花齐放”。

 

蓬勃发展的人民调解、行业调解，已从基层社区（乡镇）调解，发展到交通事故、医疗纠纷、保险纠纷等领域的专业性、行业性调解。目前全国设立了近80万个人民调解委员会，有391万人民调解员，每年处理纠纷超过1000万件；逐渐觉醒的行政调解正在纠纷多发的房屋土地征收、劳动争议、治安管理、环境污染等领域发挥解纷作用，行政机关具有行政调解职责的法律法规有40多部；行业调解、商会调解正在茁壮成长。全国共有行业协会商会近7万个，其中全国性行业协会商会800多个，全国性行业协会商会共有工作人员16000余人。中国贸促会（国际商会）在全国设立40多家分会调解中心，形成了一个覆盖全国的调解网络。截至2015年，各级工商联（民间商会）成立商会调解组织457家，较之2013年的176家增长160%，覆盖了90%以上的省份。全国设有商事仲裁委员会200多个，劳动仲裁委员会3000多个，每年仲裁案件超过100万件。完全市场化运行的商事调解也正在投资、金融、证券期货、国际贸易等领域发挥着不可替代的作用；律师调解、专家调解、中立评估等也在逐渐兴起。各种纠纷解决机制各负其责，各尽其能，汇集起全社会纠纷解决资源的强大合力，共同建构一个具有中国特色的科学系统的纠纷解决体系。

 

四、要积极探索矛盾排查预防体系在多元解纷机制中的分流疏导作用

 

多元化纠纷解决机制如同水利工程，需要“北岸筑堤，南岸分流”，要通过堤防、疏导、分流、排沙等手段预防和减少水患，不至泛滥成灾。面对各种各样、纷繁复杂的矛盾纠纷，排查预防体系为整个纠纷解决机制建设夯实了基础。我国的矛盾纠纷排查预防工作一直走在世界前列，积累了丰富的实践经验。

 

各地基层社区推行的“五老服务”“社区法官”调解以及网格化管理等，充分挖掘民间资源，群防群治，强化乡规民约、传统道德、行业规则的约束力，促进行业自治和社会自治，有力地推动了纠纷的排查、预防和化解。安徽省蚌埠市医患纠纷“人民调解+保险理赔、民政救助+法律援助、司法解决”的经验， 被李克强总理称赞为“蚌埠模式”。陕西省富县“两说一联”探索出创新乡村社会治理模式的有效路径，得到了最高人民法院院长周强同志高度评价。

 

在纠纷治理体系中，“预防远比治疗更重要”，正如法律谚语所称“防为上，救次之，戒为下”。为了确保人民能够方便快捷地接近正义、和谐解纷，就应该在预防和控制纠纷的环节加大投入，这将大大减少进入诉讼程序的纠纷数量，确保法院有足够的人力和精力去解决真正需要司法救济的纠纷。中国的矛盾纠纷排查预防机制必将为世界ADR发展提供很好的范例。

 

五、要积极探索信息科技在多元解纷机制建设中的平台作用

 

随着电子商务和互联网的广泛应用，跨国跨地域的电子商务纠纷越来越多，从而催生了一种新型的在线纠纷解决机制快速发展。在线纠纷解决机制具有低成本、高效率、便捷性、灵活性和全球性的优势。目前，部分法院也开始尝试利用信息化手段，建立电子法院、网上法庭，在线进行立案、开庭、咨询和调解。例如，杭州市西湖区法院与微软合作，开发 “公有云”平台，合肥市蜀山区法院与新浪合作，利用“e调解”平台进行在线调解等等。中办、国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中把这些情形归纳为“网上枫桥”，属于对传统枫桥经验的发扬光大，升级换代。在人民法院深入推进信息化建设3.0版的进程中，如何抓住发展机遇，充分利用信息化技术，努力搭建全方位、立体化的在线纠纷解决平台，促进各类纠纷解决机制的跨界融合，强化信息科技支撑，引领传统纠纷解决方式向现代纠纷解决方式的升级换代，这是司法机关与多元解纷其他主体应当积极尝试的。

 

六、要积极探索以社会主义核心价值观指引多元解纷的精神基石作用

 

自古以来，中国传统文化中就有“大同和谐”“邻里互让”“和为贵”等矛盾化解理念，传统“和合”思想深刻影响着中国老百姓的观念。民间有“一场官司十年仇”的说法，有“厌讼”的传统，著名的“六尺巷”故事就是以和解为结局的民间解纷佳话。和解、调解不仅作为一种解决纠纷的方式而存在，而且被社会赋予了正面的、主流的价值，逐渐成为老百姓面对纠纷时内化于心的一种无意识行为和社会文化心理。建国以来的人民调解制度被世界誉为“东方之花”，早已成为中国社会基层治理成功的一张名片。上世纪八十年代，美国联邦最高法院首席大法官沃伦·伯格访华时，社区人民调解员“专断家务事”的调解方式给他留下深刻印象，也启发他推进美国的ADR改革运动。国际调解中心名誉主席迈克尔·利斯在新加坡“世界ADR大会”曾提到，孔子的“己所不欲，勿施于人”的名言既是儒家思想的核心，也是ADR的核心思想。“和谐无讼，调处息争”，不仅是中国传统司法文化的追求，也成为世界其他国家多元解纷的理念，为世界人民所共享。

 

十八大以来，党和国家积极倡导培育和践行“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观，明确了我国社会主义现代化建设的价值理念，反映了中国特色社会主义的基本属性，树立了公民基本道德规范，引领了社会思潮、凝聚了社会共识。化繁为简、息诉解纷、共治共享、法治诚信的多元解纷工作，是促进和谐社会建设的重要方面，也是弘扬社会主义核心价值观的重要体现。在未来的司法和社会改革的道路上，完善中国模式的多元解纷机制应当注重立足当下、发扬传统、借鉴国外，切忌否定传统、脱离国情、盲目崇洋，让中国的多元解纷之路越走越宽广，越来越有生命力。