深化人民陪审员制度改革的机理与思路

中国政法大学教授、博士生导师 施鹏鹏 

 

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。持续深化人民陪审员制度改革，可真正发挥公民在保障程序正义、遏制司法腐败、提高司法公信力等方面的重要作用，这既符合国际司法改革的潮流，也契合中国时下诉讼制度改革的基本规律。2015年5月20日，最高人民法院与司法部联合印发了《人民陪审员制度改革试点方案》（法〔2015〕100号，以下简称“试点方案”）以及《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称“实施办法”），授权北京、河北等10个省50家试点法院探索人民陪审员制度改革的有效路径，切实保障公民有效参与司法。应该说，“试点方案”和“试点办法”具有许多改革亮点，直面10年来人民陪审员制度运行过程中所存在的弊病，值得称道。但也应看到，各试点单位在贯彻相关规定时仍存在疑惑，有些是立法文本不够明确或可操作性较差，有些则是各试点单位在制度创新时思路存在偏差。因此，明晰现行人民陪审员制度存在的问题、抓准持续深化改革的方向显得尤为重要。

 

一、人民陪审员制度的改革定位

 

在进行深化改革前，首先应明确人民陪审员制度的基本定位及运行机理。简言之，在决策者强力推行司法改革的今天，人民陪审员制度究竟有何独特的重大作用以及如何实现这种作用？

 

首先，人民陪审员制度是人民参与行使主权的重要方式，也是反对司法专权、保障公民自由的重要机制。《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”可见，人民是社会主义国家的主人，有权通过人民代表制订国家法律、决定重大经济政策和社会政策并介入国家生活的方方面面。当然，人民也有权介入司法领域。正如最高人民法院院长周强所精辟指出的，“通过改革不断完善人民陪审员制度，有利于扩大司法领域的人民民主，切实保障人民群众对审判工作的知情权、参与权、表达权、监督权，更好地体现人民当家作主”。人民陪审员制度也可有效防止司法专权，保障公民免受不法侵害。中国产生错案的一大重要原因便是：司法人员漠视程序法则，在各种各样的利益驱动或内外干预下滥用司法权力，却未能得到有效制约。而人民陪审员制度对于反对司法专权、排除法外干预无疑具有十分独特的作用：一方面，陪审员在公众中临时随机遴选产生。在这种情况下，没有任何外部机构或法庭内部人员可以控制合议庭的人员组成，并进而干预审判或影响诉讼结果；另一方面，陪审员在合议庭中具有人数优势，可对职业法官可能的滥权行为形成有效制约。

 

其次，人民陪审员制度是有效的真相发现机制，可强化司法判决的社会抗压性。人民陪审员由普通公民担任，可矫正职业法官因长期执业惯性所形成的偏颇和执拗。在审判中，陪审员往往凭借自己的社会经验和一般理性，能够比较恰当地判断证言的真假、证据的真伪以及事实的真相等。这是因为任何公民在日常生活中都会经常进行类似的判断。同时，陪审员来自社会各个阶层。丰富的社会阅历和相对开阔的视野往往使他们深谙社会规则的运行之道，不易受到当事人、证人或律师的诱导，也不易执著于僵化的固定思维。相比而言，大部分职业法官在日常工作及生活中的社会接触面过于狭窄，也容易限制其对许多社会事实或现象的判断。而更为重要的是，人民陪审员由源自社会各阶层的普通公民所组成，是“社会价值的天然代言人”。因此，人民陪审员制度可在“司法”和“社会”这两个实体之间建立实质的交流关系，缓解转型时期公众与司法的尖锐矛盾。

 

最后，人民陪审员制度还可实现裁判权的主体回归，催化庭审结构的改革以及确立现代庭审原则，是确立“审判中心”的重要突破口。在人民陪审员所主导的诉讼架构中，传统以侦查为中心的治罪型程序模式将得到彻底改变，转而走向以审判为中心的正当程序模式。合议庭将成为证据审查、事实判断以及定罪量刑的唯一权威机构。庭审奉行言辞、对席原则，任何证据均必须提交法庭方可予以认定。陪审员通过“证据自由评价实现从客观确信至判决责任伦理的跨越”。

 

二、试点单位推行人民陪审员制度改革的初步调研

 

以“试点方案”和“试点办法”为依据，全国各试点法院均采取了较为有力的改革举措，积极探索地方经验，并推出了不少创新机制。以较典型的L县为例，我们可将改革的初步成果简单总结如下：

 

（一）分类“倍增计划”。按照最高人民法院人民陪审员“倍增计划”的要求，L县人民法院按照人民陪审员与法官2∶1的比例，将人民陪审员从原有的44名增至136名，增加了209.09%。人民陪审员既有来自基层一线的群众（95名，占69.85%），也吸收了在医疗卫生、劳动争议、工程建设、消费权益等七类领域具有专业技术的公民（40名，占29.41%），兼具广泛性与代表性。

 

（二）推荐提名制度。依据自愿报名与乡镇部门党组织推荐相结合原则，L县法院会同司法行政机关进行陪审员的遴选，保障更有责任心的公民有效参与司法。

 

（三）技术平台支持。L县法院在门户网站上专设陪审之窗栏目，较好地实现人民陪审员库内的随机遴选机制。自系统投入使用后，参与庭审的陪审员随机抽取率为97.64%。

 

（四）外部保障充分。L县财政从2014年起每年专项预算60万元人民陪审工作经费，实行单独列支、保障必需。

 

（五）评估体系配套。为有效评估人民陪审员参审案件质量，L县人民法院建立了《人民陪审员参审案件基础台账》，将参审案件服判息诉率、民事案件调撤率等指标纳入评估分析内容，提升陪审员事实认定、证据判断能力。此外，L县人民法院还提出了人民陪审工作“99619”目标，即普通程序案件陪审率90%以上，人民陪审员参审案件的服判息诉率90%以上、调解撤诉结案率60%以上、调解案件申请执行率10%以下、案件回访中对人民陪审员满意率90%以上。从实践效果看，这一目标已基本实现。

 

三、人民陪审员制度深化改革所面临的问题及克服

 

但在调研过程中，笔者也发现了一系列较具代表性的问题，值得认真反思。

 

其一，“公民陪审”与“专家陪审”的区分与结合。在学理上，“专家陪审”并非真正的民主陪审制，而仅具有陪审团裁判的若干技术特征（如法庭并不由清一色的职业法官所组成）。在类型上，“专家陪审”主要包括两类：技术陪审团和特别陪审团，两者均由掌握特殊专业知识的专家所组成，与法官协同判案。所不同的是，前者是常设的合议庭，后者则不是。“专家陪审”主要适用于未成年人审判以及其他一些专业性较强的案件（如知识产权、金融证券等）。公允而论，“专家陪审”在司法实践中具有一定的意义，可在特殊类型案件中弥补法官在知识上的不足，从而保证事实认定及法律适用的准确性。但也应看到，“专家陪审”与“人民陪审员”制度存在根本的区别，最核心的区别在于：人民陪审员制度必须以“平民参与”为主轴，既体现了民主的遴选方式，也体现了广泛的遴选范围，如此方可承载提高司法公信、遏制司法腐败的功能。故“专家陪审”可以有，但不能与“人民陪审员制度”混为一谈，否则将可能使时下的司法民主化改革误入歧途。

 

其二，推荐提名与随机遴选的冲突及契合。在国际范围内看，陪审员主要通过随机遴选产生，但也有国家采用推荐提名制。例如德国。在德国，参审员由社会团体或政党提名并推荐遴选。在司法实践中，各政治组织所推荐的候选人数量应为实际所需参审员数量的两倍。德国公共行政部门将指定1名职业法官、1名行政官员及10名值得信任的其他人员组成遴选团队，负责从候选名单中选出正式的参审员。这种做法与中国多数法院的做法类似。但应看到，推荐提名制度一定程度上限制了陪审员的民主性及代表性，削弱了公民参与司法的政治及司法含义，也因此让德国参审制倍受批评。应该说，最高人民法院早已意识到人民陪审员广泛性不足的弊端，并阶段性地推进人员“倍增”，希冀通过扩大遴选范围以克服“驻庭陪审”、“编外法官”等奇特现象。但从“推荐提名”至真正的“随机遴选”，恐怕是未来人民陪审员制度进一步深化改革的必然走向。

 

其三，事实认定机制的确立及规范。依照司法改革方案，人民陪审员与法官共同参与事实认定，因此如何确立并规范事实认定机制以辅助“业余”的人民陪审员有序、准确地参与审判工作，这是中国司法实践必须直面的重大问题。而与其他国家不同，中国的人民陪审员制度适用于所有类型的诉讼案件（除刑事诉讼外，还包括民事诉讼以及行政诉讼），这加大了普通公民准确进行事实认定的难度。笔者认为，在现有的法律框架下，有效的事实认定机制至少应包括四个方面：首先，职业法官可准确区分事实与法律，并高效解决各种程序性事项；其次，法庭赋予控辩双方更平等的地位、更广泛的权利，裁判者可真正居中、独立进行事实认定；再次，复杂的事实问题可分解为问题列表，辅助人民陪审员进行准确的智识判断；最后，人民陪审员应进行较常态的业务培训。未来，人民陪审员的适用范围可逐步缩小为重大刑事案件。

 

其四，主、客观评估体系的确立及调整。评估体系既应包括客观指标（司法公正），也应包括主观指标（司法公正的可接受性）。此外，对人民陪审员事实认定准确性的评估应有别于职业法官，各项指标须充分考虑社会情势以及人情常理，而非仅是规范意义上的专业评价，否则便背离了公众参与的初衷。

 

毫无疑问，人民陪审员制度的深入改革，虽是司法改革的一小步，但终究可能成为未来法治中国建成的基石。因此，明晰人民陪审员制度的运行机理、准确把握深化改革的方向将是各试点单位近期最为重要的任务。