行政违法行为检察监督机制研究

江苏省连云港市赣榆区人民检察院 刘治远 庞维俊

 

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对合理配置权利,推进检察改革做了重要的部署。其中“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不当行使职权的行为,应当督促其纠正。”阐明了“检察机关行使监督权”的另一种重要形态——对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督,完善检察机关对履职过程中发现的行政违法行为监督机制,成为检察机关监督实践中亟待解决的问题。

 

一、检察机关实施行政违法行为监督的性质依据和优势

 

检察机关实施行政违法行为监督的权利基础是检察机关具有行政检察监督权。行政检察监督,这主要是指有检察权的权力主体运用一定的司法手段和遵循一定的司法程序来对行政主体进行的监督。行政检察监督的理论基础是列宁关于国家检察权的思想。在社会主义国家,尤其是前苏联时期,检察机关作为国家的“法律监督机关”被赋予广泛的检察监督职能,其中就包括对行政机关执行法律情况的监督,在传统上被称为“一般监督”。尽管受制于现时人力、物力和精力的有限性,检察机关不能再像过去那样实行一般性的法律监督,但也不能片面局限于诉讼监督中,成为一个纯粹的诉讼监督机关。尤其是在目前人权保障状况和行政执法实践尚存在较多问题的情况下,检察机关更应担负起行政检察监督的责任,作为行政机关以外的监督主体行使好监督权,形成一种检察权对行政权进行监督与制约的局面。实践中,我国检察权囿于审判监督而怠于行政监督,与宪法定位的落差很大。我国检察权扮演的主要角色是审判监督。具体说来,检察机关的职权范围局限于公诉、职务犯罪侦查和刑事诉讼监督等方面,检察机关的职务犯罪侦查权成了检察机关对行政权监督的主要方式,而缺乏非讼行政监督。

 

检察机关运用检察权对行政机关的违法行政行为进行法律监督具有一定的优势。根据《中华人民共和国宪法》及《人民检察院组织法》规定,检察机关作为我国的法律监督机关,行使法律监督权时不受其他机关、组织、个人的干涉。与人大监督、行政监察不同,检察机关的法律监督具有专业性强,操作性强,有程序法保障等优势。相对于行政复议监督、行政诉讼监督等手段,检察机关的法律监督权具有主动性、即时性等优势。检察机关对行政权的法律监督属事后监督,不涉及到行政行为的合理性,因此不会涉及到对行政权的干预。

 

二、检察机关在监督行政违法行为过程中存在的问题

 

(一) 立法缺陷

 

1、监督依据过于疏散。首先,现行法律对于检察机关监督行政违法行为的规定条文少,检察机关办理督促行政机关履行职责案件所发出的检察建议多是依据《民事诉讼监督规则(试行)》中的相关条款,缺少行政检察监督的专门性规范文件。其次,法律规定过于原则,没有详细的法律规范可以参照,大都是原则性规定,没有实质性规定,缺乏可操作性。最后,立法比较分散,有关行政检察监督的规定主要散见于行政诉讼法和司法解释,没有形成系统性的法律规范体系。

 

2、监督方式过于单一。依据现行法律规定,对于履职中发现的违法行政行为监督的最主要方式只有检察建议一种方式。检察机关通过向行政机关发出检察建议的方式督促其履行相关职责或者改正违法行为,行政机关在收到检察建议以后,对检察建议指出的相关问题予以回复。但是仅仅依靠检察建议这种柔性的监督方式很难达到有效的监督目的,甚至有部分行政机关在收到检察建议以后,对检察建议中指出的相关问题置若罔闻,出现不予回复和整改的情况。

 

3、未赋予必要的手段。实践中,立法由于没有检察机关调卷权与调查取证权的明确规定,调卷难的现象还较普遍存在,影响了行政检察监督权的有效行使。尤其是在对发现的行政违法线索进行初步调查核实的过程中,因为没有实施监督的必要手段,所以容易出现相关证据不足导致无法成案等情形。

 

(二) 实践困惑

 

1、线索来源短缺,成案率低。目前检察机关受理的行政执法监督案件均为依职权受理,且都是在办理案件过程中发现相关行政机关的行政违法线索,基于民行系统办案基数的限制,案件线索数量少。对于行政机关在行政执法领域的各个环节都有可能存在的违法行政行为不能进行全面的监督。虽然当前行政执法部门都与公安、检察机关建立了“两法衔接”工作机制 ,但是实践中,行政执法机关的执法信息无法及时传达给检察机关,导致监督机制运行不畅,无法充分发挥衔接监督工作的有效性。

 

2、行政检察监督处于次要地位,得不到重视。由于“重刑诉、轻监督”、“重刑事、轻行政”的司法理念的存在,检察职能分配畸形,检察资源集中于职务犯罪案件的办理和批捕、审查起诉、提起公诉,行政检察监督往往得不到足够重视,很多地方的民事行政检察科为1人科,力量极其困乏,即便有些地方该部门有三至四人,但善于行政检察监督的干警几乎近乎无,同时行政检察监督人才缺失,行政检察监督法律素养不足,对行政检察监督所面临的新问题,更是难以应对,行政检察监督陷入困境,这也严重影响了检察机关法律监督的神圣权威。同时,检察机关因与行政机关、法院关系处理的顾虑,行政检察监督多流于形式。

 

3、工作方式难转变,未成体系。目前普遍推广的就是督促履行职责方式,早期主要探索以督促国有资产监管部门或国有单位清收国有资产为重点领域。2010年第二次全国民行检察工作会议之后,督促履行职责检察监督有了长足的发展,督促的范围有所扩大,开展的力度也有了强化,但不可忽视的是这种监督仅限于对行政机关不履行或怠于履行职责的情形进行监督,没有对办案中发现的行政违法行为进行全面监督,没有形成完善的法律监督体系。部分地区的检察机关在行政违法行为检察监督方面形成了一定的做法,但没有通过体系化的方式将经验做法形成推动制度革新的制度措施。

 

三、行政违法行为检察监督机制的完善设想

 

行政违法行为检察监督制度的完善是一个渐进的过程,在我国目前司法体制和行政法治现状的前提下,检察机关对行政权的监督,应通过不断深化司法体制和工作机制改革,根据人民群众的要求,积极探索经验,创造性地进行监督。

 

1、明确对行政执法行为进行合法性审查的范围

 

行政行为可分为抽象行政行为与具体行政行为,有观点认为,检察监督也应当对行政立法和行政规范性文件等抽象行政行为的合宪性和合法性进行监督。鉴于目前我国行政司法的现状和检察机关人力、物力、精力的制约,由检察机关对抽象行政行为开展监督条件还不完全成熟。同时将所有行政执法行为纳人检察监督的范围,没有必要性也不现实。目前来说,宜更加关注对具体行政行为的监督。可以考虑从行政权最容易被滥用的角度,将限制公民人身和财产权利的行政强制、涉及国家资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等具体行政行为纳入检察机关监督的重点范围。

 

2、赋予检察机关对行政机关的检察建议权与调查权

 

这里所说的检察建议权与现行督促履行职责发出检察建议的权利有所不同。检察机关在履职中发现有关单位在制度与管理等方面存在问题与漏洞时,以口头或书面形式提出建议,建议有关单位及时制定或完善相关规章制度,强化内部管理,排除滋生犯罪隐患,铲除犯罪土壤。同时将检察建议向同级人大常委会报告,予以备案。严肃检察建议,逐步完善检察建议跟踪制度,以落实检察建议。在必要的时候,也可以对行政人员进行监督,以减少行政人员滥用职权或者职务犯罪的机会。这就需要赋予检察机关以对行政人员直接行使批评、警告的权力。赋予并逐步强化检察机关对行政行为的监督调查权,通过信息调查、质询、提前介入、重大程序参与等途径,及时发现违法行政行为。通过询问当事人、相关证人,扣押相关书证、物证,以及委托检验、鉴定重要物证等方式搜集、固定证据,并依托上述调查,作出监督决定。

 

3、建立对行政违法行为提起行政公诉制度

 

公益诉讼是指为保护国家利益、社会公共利益而进行的诉讼。从国外立法看,“在各不同法系中,都毫无例外地把检察机关看作是垄断公共利益代表权的国家机构,检察机关都是以公益代表人的身份或资格提起或参加行政诉讼。” 且今年7月2日,高检院对外发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》中明确规定:检察机关在履行职责过程中发现行政机关在相关责任领域违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,可以向法院提起行政公益诉讼。行政公益诉讼的途径作为行政违法行为监督的重要手段之一,可以有效制止行政机关的违法行为,通过司法途径对行政机关予以惩戒,充分发挥司法权对行政权的制衡作用。建立行政公益诉讼制度,由检察机关作为公共利益的守护者,代表国家提起行政诉讼,不仅必要,而且可行。