建立防止领导干部干预司法的“防火墙”

中国社会科学院法学研究所研究员 熊秋红

 

司法独立是一项为现代法治国家普遍承认和确立的基本法律准则。从历史上看，它经历了从政治思想原则到宪法原则，再到司法审判活动原则的演变过程。作为一项宪法原则，它调整着国家司法机关与立法、行政等其他职能部门的关系，确认司法权的专属性和独立性，是现代法治的基石。 

 

我国宪法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法均规定了司法机关依法独立行使职权原则，如刑事诉讼法规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在我国，司法机关包括法院和检察院，且检察机关行使法律监督权，这与其他一些国家和地区司法机关仅指法院存在差异。我国宪法确立了中国共产党的领导地位，在坚持党的领导的前提下，如何处理党的领导与司法机关依法独立行使职权之间的关系，是全面推进依法治国中的重大实践命题。党的十八届四中全会指出，“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”，为正确处理党的领导与司法机关依法独立行使职权之间的关系提供了基本遵循。此外，党的十八届四中全会还提出了“从严治党”的要求。 

 

在以往的实践中，一些领导干部由于法治意识淡薄，对如何正确处理坚持党的领导和确保司法机关依法独立行使职权的关系认识不清、把握不准，因此出现了领导干部以党委、上级领导之名对司法活动指手画脚、外行干预内行的现象，这是导致司法不公、司法腐败甚至冤假错案的重要原因，老百姓对此十分反感。同时，领导干部向司法机关发号施令，以言代法，以权压法，破坏了法律的统一正确实施，严重践踏了法律的尊严，损害了司法的公信力，在民众心目中造成了“权大于法”的不良印象，不利于法治信仰与司法权威的确立。 

 

为有效防止领导干部干预司法，实现习近平总书记提出的“要努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的要求，党的十八届四中全会提出要“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014B2018)》提出要“建立防止干预司法活动的工作机制”，其中包括“对于领导干部干预司法活动、插手具体案件的批示、函文、记录等信息，建立依法提取、介质存储、专库录入、入卷存查机制，相关信息均应当存入案件正卷，供当事人及其代理人查询”;《最高人民检察院关于深化检察改革的意见(2013B2017年工作规划)》也提出要“完善防范外部干预司法的制度机制”。 

 

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》(下称《规定》)，旨在进一步落实党的十八届四中全会精神，通过制定实施细则，一方面为防止领导干部干预司法划出“红线”，建立“防火墙”和“隔离带”，为司法机关依法独立公正行使职权提供制度保障。《规定》指出，“任何领导干部都不得要求司法机关违反法定职责或法定程序处理案件，都不得要求司法机关做有碍司法公正的事情”;另一方面，“司法机关依法独立公正行使职权，不得执行任何领导干部违反法定职责或法定程序、有碍司法公正的要求”，这对领导干部和司法机关提出了总体要求。 

 

对于如何区分领导干部“支持司法”与“干预司法”的界限，《规定》给出的答案是:对司法工作负有领导职责的机关，因履行职责需要，可以依照工作程序了解案件情况，组织研究司法政策，统筹协调依法处理工作，督促司法机关依法履行职责，为司法机关创造公正司法的环境，但不得对案件的证据采信、事实认定、司法裁判等作出具体决定。也就是说，领导机关不得代行司法机关的职权，对案件的实质性问题作出具体决定;领导干部不能通过开协调会等方式提出涉及案件实体性处理的倾向性意见。 

 

《规定》共有13条，从内容上看主要有以下特点: 

 

从所建立的监督机制看，采取的是党内监督与外部监督相结合的方式。记录、通报和追责是紧密衔接、环环相扣的三个环节或三项措施，司法机关、党委政法委、纪检监察机关分别为记录、通报和追责的主体，纪检监察机关、党委、党委组织部门负责纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系，作为考核干部是否遵守法律、依法办事、廉洁自律的重要依据。显然，领导干部干预司法将会影响其“仕途”升迁。最高人民法院文件要求干预信息向当事人及其代理人公开，《规定》提出“必要时可以向社会公开”，这种外部监督制约机制的引入，将有助于加强该制度的实施效果。 

 

从记录、通报和追责的范围看，三者呈渐次限缩的状态。具体表现在:第一，记录具有全面性，所有干预司法活动、插手具体案件处理的情况都要记录，要求全程留痕、随案入卷、有据可查。第二，通报的范围限于违法干预司法活动的情形，具体包括:在诉讼程序的各个环节为当事人请托说情;要求办案人员或办案单位负责人私下会见当事人、律师及其他利害关系人;授意、纵容身边的工作人员或亲属为当事人请托说情;为了地方利益或部门利益，以听取汇报、开协调会、发文件等形式对案件处理提出倾向性意见或者具体要求，等等。可见，通过私人手段和对公手段干预、直接干预和间接干预、明示干预和暗示干预，均在通报之列。第三，追责的范围限定为违法干预造成后果的情形，根据情节轻重不同，分别给予纪律处分或者依法追究刑事责任，前者如造成恶劣影响，后者如造成冤假错案。 

 

《规定》具有较强的可操作性。它不仅规范了记录、通报和追责等各个环节的工作程序，而且明确了各个部门的职责分工和协作配合，还建立了相应的保障机制。例如，为了保障司法人员全面、如实记录，《规定》建立了正反两方面的保障机制。一方面，明确规定司法人员依法如实记录，受法律和组织保护，领导干部不得因此打击报复，司法人员非因法定事由、非经法定程序，不得遭受免职、撤职、降职、调离、开除等处分。另一方面，明确规定司法人员不作全面、如实记录的惩罚措施，即一次不记录或不如实记录的，予以警告、通报批评;二次以上不记录或不如实记录的，给予纪律处分;主管领导授意不记录或不如实记录的，依法依纪追究主管领导的责任。 

 

《规定》针对领导干部这个“关键少数”，建立起权力与司法的“隔离带”，有利于预防和减少领导干部违法干预司法的现象，使其自觉维护宪法法律的权威;它对领导干部具有警示作用，划定了领导干部不可触碰的“红线”、不可逾越的“底线”，也向全社会表明了维护司法权威应当从领导干部做起的鲜明态度;它为正确处理党的领导和司法机关依法独立行使职权的关系奠定了切实可行的实践路径，以此为起点，一系列保障司法机关依法独立行使职权的举措可渐次展开，有利于全面推进法治中国建设。 

 

为了确保《规定》得到落实，司法机关、党委政法委、纪检监察机关、党委组织部门等在各负其责的同时，还需完善相关工作程序，建立和完善协作配合机制，以保障记录、通报和追责程序的有序、有效运行。在目前阶段，本着先易后难原则，要重点做好记录工作，注意对认真履职的司法人员提供保护并给予鼓励表彰;可考虑通过典型个案形成示范效应，推动通报和追责工作顺利开展;上级部门要加强监督检查，确保《规定》得到贯彻实施。 

 

当然，杜绝领导干部干预司法现象，不可能单靠《规定》的实施一蹴而就。领导干部干预司法现象与现行司法管理体制有很大关系，法院、检察院的人、财、物受制于当地党委和政府，为领导干部干预司法提供了土壤，因此，正在试点中的省以下地方法院、检察院人财物统一管理等改革举措将会在更深层面上为排除对司法的干预提供保障。领导干部干预司法往往通过司法机关内部的行政化才起作用，办案人员所面临的压力通常不是直接来自于外部的领导干部，而是来自于内部的顶头上司。因此，需要采取配套性措施增强司法人员抵御干预的能力，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障等改革举措有助于增强司法人员敢于说不的能力。 

 

对于国家法治建设而言，最理想的状态是没有任何人干预司法，让司法机关严格按照司法规律和司法程序独立自主地处理案件。领导干部应当“带头守法”，以身作则，带动“全民守法”。以《规定》为基础，多项措施并举，才能彻底消除权力干预司法的现象，扭转“信权不信法、信人不信法、信领导不信法”的局面，在全社会形成尊重法律、尊重司法的良好氛围。