试论宁县人民调解发展之路
庆阳市宁县司法局 尚秀丽
人民调解又称诉讼外调解，是指在人民调解委员会主持下，以国家法律、法规、规章和社会公德规范为依据，对民间纠纷双方当事人进行调解、劝说，促使他们互谅互让、平等协商，自愿达成协议，消除纷争的活动。人民调解是具有中国特色的调解方式，素有“东方一枝花”的美誉。做好人民调解，可以把大量的民间纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，既方便群众，节省人力、物力和时间，又是维护社会稳定最有效的手段，被称为“维护社会和谐稳定的第一道防线”。
一、我县人民调解工作的现状和矛盾纠纷的特征
（一）我县人民调解工作的现状。截止目前，全县共建调委会359个，其中乡镇18个、村（居）303个、企事业单位23个，县直单位成立交通事故调解委员会1个，医患纠纷调委会委会1个，其他调委会13个，共有2473名调解员。在全县形成了以县人民调解指导委员会为龙头，乡镇调委会为骨干，村（组）调解组织为基础的三级矛盾纠纷调处网络，近年来，全县每年调处各类矛盾纠纷 3000余件，调处成功率在96%以上。
（二）我县矛盾纠纷的主要特征。一是类型多样化。由于我县是农业大县，矛盾纠纷主要集中在农村，其类型主要为婚姻家庭、宅基地、邻里、土地承包、经济合同、生产经营、损害赔偿等类型，占矛盾纠纷总数的80%以上。二是主体多元化。近年来，由于市场经济体制的发展壮大，群众生活水平和文化层次不断提高，法律意识不断增强，发生在公民与法人，非法人团体和组织及其相互之间的矛盾纠纷越来越多。三是多种因素交织在一起。近年来的矛盾纠纷往往民事、经济、行政、治安和刑事交织在一起，特别是因征地拆迁、环境污染、交通肇事等纠纷数量大大增加，其诱因复杂，参与者的合理诉求与不合法方式往往交织在一起，给处置工作带来较大难度。四是矛盾易激化。
二、当前人民调解工作存在的主要问题
（一）党委政府及社会各界评价人民调解工作的导向，挫伤了基层调解员的积极性。党委、政府在总结评价稳定工作时，往往把破获多少刑事案件中、查处多少治安案件，惩办多少罪犯罪作为工作实绩给予高度评价和充分肯定，而对人民调解员把矛盾化解在基层、避免许多矛盾激化缺乏认同，认为在解决矛盾纠纷的各部门中，人民调解处在执法的边缘地带，显得没有公、检、法重要。在农民群众的心目中，也认为人民调解不如公检法具有权威性。
（二）司法行政部门孤军作战，各部门的力量没有得到整合。有些纠纷涉及乡镇综治、信访、工商、民政、劳保等部门，但这些职能部门基本没有参与或共同参与对矛盾纠纷的调处，使司法所力量显得相对薄弱，陷于唱“独角戏”的境地，单靠司法所的力量很难调动这些部门的力量。司法调解、行政调解和人民调解“三调联动”没有真正联动起来，也没有很好的发挥作用。我县每个司法所有人员3到5名，乡镇人民调解员的角色主要由司法所人员担任，全县现在共有71名司法助理员，相对于50多万人的大县，71名司法助理员显得力量非常薄弱。
（三）运转经费、补贴不到位，影响了工作的开展。一是县、乡两级指导人民调解工作无经费，调解员培训、学习、交流等工作难以开展。二是乡镇（街道）调委会工作人员，主要由乡镇司法所工作人员兼任，做为乡镇主要兼职调解员的司法助理员岗位津帖到现在也没有落实到位，与周边县市相比较为落后。乡（镇）级调解员采取的办法主要是案件补贴，50至100元不等，远远不够支出，司法助理员办理调解案件往往都以自己的工资垫支差旅费，极大影响了他们办案的积极性。村级调委会成员主要是从事无偿服务，介入调解程序后，调解员的交通、文书、就餐等费用不能解决，许多调解员面临生存问题，所以慢慢对这项工作失去信心。
三、我县人民调解工作发展思路
（一）提高认识，充分认识人民调解工作的地位和作用。各级政府要进一步重视和加强矛盾纠纷调处工作，正确审视和研究新形势下矛盾纠纷的发展状况，适时调整工作方案，最大限度地把各类矛盾和问题解决在基层，努力做到小事不出村、大事不出（乡）镇、矛盾纠纷不上交。充分认识人民调解工作的地位和作用，把人民调解工作纳入目标考核体系，实行责任倒查，责任追究，在筑牢维护社会和谐稳定的“第一道防线”上取得新成效。
（二）加强人民调解员队伍建设。一是增加司法所人员编制。增加司法所人员编制，把一部分法律专业的大学生充实到司法所工作。二是按照有关文件规定对司法助理员解决岗位津贴，以增强他们的工作信心和生活补贴。建议对村(居)人民调解员及调解组织按照财政部、司法部联合下发的财行〔2007〕179号文件精神予以保障，解决他们的后顾之忧。三是制定补贴奖励制度。案件补贴不搞所与所、人与人之间的均衡，不搞一刀切，不征求乡（镇）政府的意见，谁办案子谁拿补贴，多劳多得，清楚明了，通过案件评查以后，对办理案件既好又多的人给予奖励。四是加大培训力度，提高调解员业务素质。通过多种形式如给予一定的物质上的补贴鼓励调解员学习法律和业务知识，鼓励他们参加国家司法考试。平时除完成规定的培训任务之外应多办培训班，聘请有工作经验的法律工作者或教授做培训，以弥补基层人民调解员法律知识的欠缺和法律知识的更新，促使人民调解员提高自身素质。
（三）大力加强人民调解组织的规范化建设。对全县所有正式成立的人民调解委员会都要按照“五有”（有相对的办公室场所、有人民调解委员会标牌、有印章、有调解书、有统计台帐）和“四落实”（组织落实、制度落实、工作落实、报酬落实）的要求，规范人民调解委员组织建设，确保人民调解组织有阵地、有制度、有报酬、有工作，做为正式组织开展日常工作。
（四）坚持和创新矛盾纠纷排查各项制度。有关矛盾纠纷排查调处的一系列制度，比如纠纷排查制度、预警制度、联席会议制度、月报告等制度是促进工作正常开展的重要保障，在日常工作中总结经验形成制度，就要坚持不懈，持之以恒。而上级单位要对制度的坚持定期督促检查，保证落实。司法行政机关要仔细研究工作方法，制定方案，千方百计指导好人民调解工作。日常生活中，及时了解人民调解员的思想动态，倾听他们的心声，帮助他们解决现实困难，及时消除抵触情绪，使他们起好承上启下的重要作用，对这项工作树立信心、充满干劲，也能吸引其他热心人民调解工作的人员加入到这一行列中来。
（五）建立人民调解工作经费保障机制，为人民调解工作实现可持续发展提供良好条件。一是县财政拨出专项资金，保证对人民调解工作的有效管理、指导及工作的正常开展。建议把司法行政机关指导人民调解工作经费、调委会工作经费和人民调解员补贴列入财政预算，切实予以保障。乡镇（街道）也要拨出相应经费用于人民调解工作。
（六）创新人民调解工作向纵深发展。积极总结借鉴山东枣庄村级司法行政协理员、湖北罗田法务前沿工程、浙江宁波一村一法律顾问、江苏扬州农村司法工作站等做法，不断创新人民调解工作，使这项工作立体直观，充满活力，而不是平铺直叙，模式生硬僵化，让人民调解工作无处不在，无人不知，路子越走越宽。
